规划院王波：以市场化运作推动农村生活污水治理
生态环境部日前召开了农业农村污染治理攻坚战工作推进会，旨在深入打好农业农村污染治理攻坚战，助力经济社会高质量发展。其中，绿色金融支持农村生活污水治理等基础设施建设成为本次推进会的一大亮点。
农村生活污水治理市场化势在必行
当前，氮磷已经成为长江流域、近岸海域以及不少湖泊的首要污染物，城乡面源污染正在上升为制约我国水生态环境持续改善的主要矛盾之一。农村生活污水作为城乡面源主要污染源，2021年全国治理率仅为28%，且部分设施运维难以保障，不少地区污水散排、直排问题突出，亟待加快解决。
按照市场化运作的方式，扎实推进农村生活污水处理与资源化利用，是破解地方财力难以保障、治理任务繁重工作局面的有效举措。近年来，我国出台了一系列举措，推动各地充分运用金融杠杆助力农村生活污水治理。《关于推进农村生活污水治理项目融资支持的通知》的印发，完善了绿色金融政策。国家开发银行启动“百县千亿”专项金融服务，中国农业发展银行出台差异化扶持政策，加大了金融支持力度。各地按照区域整合、行业打包、城乡联动等思路，创新工作举措，拓宽融资渠道，撬动环保市场。仅山东、安徽、山西三省就已审批签约55个项目，授信额度达170多亿元，并按计划推进放款业务，按下了农村生活污水治理的“加速键”。
近年来，在绿色金融政策支持下，各地推进农村生活污水治理步伐明显加快，通过建管一体化、城乡一体化、供排水一体化、环境治理与产业开发相结合等方式，探索了农村生活污水治理市场化的有效路径，但仍面临投资成本高、回报周期长、市场主体少等现实困境，亟待加强我国农村生活污水治理市场化实践路径研究。
农村生活污水治理市场化模式类型及典型案例
根据农村生活污水的治理内容、融资来源、建设流程等因素，可将市场化路径分为不同类型的模式。依据治理内容，可分为单一治理内容模式，如建管一体化模式、城乡一体化模式等；双项治理内容模式，如供排一体化模式等；多项治理内容模式，如生态环境导向开发（EOD）模式等三个类型。依据治理资金来源，可分为政府投资模式、社会投资模式、公私合营（PPP）模式、村民付费模式4个类型。依据项目建设过程，可分为建设—经营—转让（BOT）模式、“改造—运营—移交(ROT)”模式、工程总承包，即设计—采购—施工—试运行模式（EPC）等，以及其衍生模式，如EPC+O模式等。
各地涌现出一批市场化典型案例。一是通过BOT、EPC等模式，推进农村生活污水治理“建管一体化”。如江苏省泗阳县的BOT+BT（Build- Transfer）模式，污水处理站采用BOT模式，管网采用BT模式，由社会资本承担建设和运维资金，通过27年的特许经营权运营收回投资成本。福建省新罗区的EPC+O（工程总承包及运营一体化）模式，整区推进农村生活污水治理，并制定考核办法，强化第三方运维实效考核。
二是通过构建市场主体、PPP模式等，推进农村生活污水治理城乡一体化。如山东省济宁市采用城乡一体化的特许经营模式，通过竞争方式选择山东公用控股有限公司，组建山东公用水污染治理有限公司负责全市13个县市区农村生活污水治理项目的建设运营。江苏省灌南县采用PPP模式，与中国葛洲坝集团股份有限公司合作，成立葛洲坝水务（灌南）有限公司，负责城乡一体化污水治理PPP项目。
三是通过供排一体化等模式，探索农村生活污水处理缴费有效路径。如江苏省江宁区按照“供排一体，城乡一体”的思路，发挥区水务集团资金和技术等方面的优势，对全区农污设施开展专业化运维。海南省五指山市探索建立城乡供排水项目建、管、护一体化模式，实现城乡水务一体化发展、城乡污水一体化处理。辽宁省沈阳市于洪区建立农村生活污水处理“市、区、户”三方分摊缴费机制，每吨污水处理费中，村民承担0.95元，区级和市级财政分别补贴1.10元和1.07元，合计每吨污水处理费3.12元。
四是通过“肥瘦搭配、以丰补歉”等方式，推进生态环境导向的开发（EOD）模式。如广西壮族自治区宾阳县以农村生活污水治理、农业废弃物资源化利用等项目为基础，以生态农业、生态旅游等项目为支撑，启动了农村环境治理与产业融合发展EOD项目，探索打造首批国家农村产业融合发展示范园标杆；四川省邛崃市实施白沫江水美乡村生态综合体开发EOD项目，将农村生活污水治理等环境治理项目与沿线茶、农、旅等产业有机融合，实现农村环境治理与产业发展双赢。
创新举措，推动农村生活污水治理实现跨越式发展
针对市场化融资机制不完善的问题，结合以上案例启示，笔者提出以下建议：
一是加大地方财力投入。地方各级政府应依法将农村生活污水治理所需经费纳入本级财政预算。统筹水污染防治、农村环境整治、农村人居环境整治、全域国土整治试点、水系连通及水美乡村建设等专项资金，用好土地出让收益、耕地占补平衡和土地增减挂钩收入等相关政策，加大对农村生活污水处理设施建设和运维投入力度。
二是推行一体化治理模式。地方政府要加大统筹力度，平衡收益、协同搭配，捆绑打包项目，以县（市、区）为单位，优选专业公司统一负责农村生活污水治理项目“投、建、管、运”，县（市、区）人民政府按规定授予特许经营权。鼓励按照城乡供排一体化的思路，推进城乡供水、农村生活污水治理、城镇污水处理整体打包给专业公司统一负责建设运维。
三是创新投融资模式。在不新增地方政府隐性债务的前提下，鼓励采用政府直接投资和注入投资项目资本金相结合的方式，对符合条件的农村生活污水治理项目纳入地方政府债券申报范围，支持符合规范管理要求的PPP项目等，拓展筹资渠道。积极探索实践农村生态环境导向的开发（EOD）模式，支持农村生活污水治理项目与收益较好的城镇污水处理、城乡供水、资源产业开发、乡村旅游、现代农业等关联项目或产业的有效融合、收益反哺、一体实施。
四是落实好国家扶持政策。对接国家开发银行和中国农业发展银行各分支行，协助用好中长期开发性金融政策，支持有融资需求且符合贷款条件的优质项目。农村生活污水处理设施用电按规定执行居民生活用电价格。农村生活污水治理项目依法使用国有建设用地或集体建设用地，新增建设用地计划指标按规定由地级市人民政府分类统筹安排。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留建设用地指标，用于农村生活污水处理设施等项目建设用地需求，并开辟用地审批绿色通道，支持单列审批。
五是探索开展污水付费试点。综合考虑污水处理成本、使用者承受能力等因素，合理确定使用者付费标准，稳步推行使用者付费，引导和支持村级组织将付费事项纳入村规民约，鼓励有条件的地区依托供水公司收取污水处理费。建立财政补贴与使用者付费的合理分担机制，对使用者付费一时不能弥补需支付的污水处理服务费的，按照权属责任，由市县人民政府予以补足。
六是建立市场化管理制度。为规范政府与市场各自行为，有效吸引社会资本，建立稳定的投融资回报机制，有必要建立健全农村生活污水治理市场化的管理制度体系。建议围绕农村生活污水治理项目的设计—施工—验收—运维全过程，建立包括合同模板、建设改造、竣工验收、第三方运维、维护费用、监测考核、智慧平台等方面的制度规范，用制度约束和规范第三方市场化行为，营造良好的市场投资环境。
作者单位：生态环境部环境规划院农村环境保护中心
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